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A legislação brasileira já prevê há alguns anos a prioridade de atendimento habitacional para a relocação de moradores de áreas de risco

Por Nelson Oliveira em Agência SenadoO início dos ataques da Rússia à Ucrânia, no dia 24 de fevereiro, colocaram em segundo plano, para os brasileiros, um outro cenário devastador: o da tragédia que se seguiu às intensas chuvas do dia 15 de fevereiro em Petrópolis (RJ), com milhares de vítimas, sendo 232 fatais, segundo o último balanço. Além das pessoas soterradas ou afogadas, edificações, carros, veículos e equipamentos públicos rolaram vertiginosamente das partes mais altas da cidade e se converteram em entulho e ferro velho sob o registro dos telefones celulares, mostrando como a vida de seres humanos e a malha urbana podem ser desfeitas em muito pouco tempo e com violência assustadora.

Seguiu-se uma angustiante procura aos desaparecidos, por meio de anúncios em redes sociais e plataformas de mensagens, a expor o drama de cidadãos, incluindo crianças, que horas antes noticiavam seu cotidiano de maneira casual.

No momento, mais de 1,1 mil pessoas estão se valendo de abrigos temporários, principalmente em escolas públicas, mas também em locais disponibilizados por comunidades, igrejas e organizações não governamentais (ONGs), conforme relato da Agência Brasil.

“Segundo a prefeitura, todas as pessoas que precisaram recorrer aos pontos de apoio por terem perdido suas casas terão direito ao aluguel social no valor de R$ 1 mil”, diz o informe da agência, que dá conta ainda de buscas do Corpo de Bombeiros por desaparecidos nas localidades do Morro da Oficina, Chácara Flora e ao longo do Rio Quitandinha nesse o início de março.

A catástrofe do dia 15 já é a maior de um município tradicionalmente sujeito a enxurradas e enchentes. No século 19, o problema foi apontado pelo próprio fundador de Petrópolis, o Imperador D. Pedro II, fonte de inspiração para o nome da cidade. A tragédia anterior data de 2011, quando morreram 73 pessoas, no conjunto das 918 vitimadas pela maior catástrofe hídrica do Brasil, que arruinou a região serrana do Estado do Rio. Em 1988, Petrópolis perdera 134 moradores em circunstâncias semelhantes.

A exemplo do que fez a guerra na Ucrânia, os eventos de 15 de fevereiro e dos dias seguintes reduziram a visibilidade de inundações que voltavam a acontecer em Minas Gerais e de certa forma embaçaram a angústia vivida por dezenas de cidades do sudeste da Bahia inundadas entre o final de dezembro e o início de janeiro. No conjunto, os enormes prejuízos humanos e materiais nas três áreas fazem parte do mesmo quadro de dificuldades do país em resolver o crônico problema das calamidades relacionadas a chuvas. Ainda mais quando cai em um curto espaço de tempo a água que deveria verter durante todo o mês.

— O volume de chuvas foi, de fato, excepcional. E parte dos deslizamentos se deu em áreas naturais, não urbanizadas. Apesar disso, o município [de Petrópolis] já contava com um mapeamento detalhado das áreas de risco, que deveriam ter sido desocupadas, mas não foram. Algumas dessas áreas, inclusive, já haviam sido atingidas pelo desastre de 2011, o que mostra que foram reocupadas sem eliminação do risco. Se isso não tivesse acontecido, o número de vítimas teria sido muito reduzido — observa o doutor em direito, especialista em legislação urbanística e consultor legislativo do Senado Victor Carvalho Pinto.

De acordo com o consultor, a fiscalização das áreas sujeitas a desastres “é fundamental e tem que ser cobrada das autoridades”, mas é preciso ver o problema de maneira ampla para que soluções estruturais adequadas e duradouras possam emergir. Ele menciona, entre essas soluções, a conversão de áreas perigosas para edificações, sejam moradias, comércios ou outras, em equipamentos com utilidade ambiental e sócio-cultural.

— Deixar essas áreas abandonadas é um convite à ocupação. Parques, com gestão pública ou privada, são uma alternativa. Em Rio Branco, por exemplo, existe o Canal da Maternidade, que é um parque linear implantado às margens de um igarapé que atravessa a cidade. Ele serve de área verde na seca e alaga na cheia. Além disso, é preciso suspender a instalação de infraestrutura, como redes de energia elétrica e água, nas áreas de risco, pois elas consolidam a ocupação e estimulam um maior adensamento.

Nos últimos anos, tornou-se comum apontar o deficit habitacional como causa das ocupações irregulares. Sem ter acesso a programas capazes de lhes prover moradias em locais dotados de boa infraestrutura, e a preços suportáveis, os cidadãos de baixa renda não teriam outra alternativa, a não ser se estabelecerem em áreas impróprias, mas economicamente acessíveis, justamente pela situação de ilegalidade.

— A legislação brasileira já prevê há alguns anos a prioridade de atendimento habitacional para a relocação de moradores de áreas de risco. Tudo indica que isso não tenha sido observado. Apesar disso, de nada adianta remover os moradores se novas ocupações forem toleradas e apoiadas com provisão de infraestrutura. Também é preciso ter presente que nem toda a ocupação dessas áreas se dá por pessoas que não têm condições de pagar um aluguel. Muitos compram terrenos ou alugam barracos nessas áreas — avalia Carvalho Pinto.

Evidentemente, tanto a remoção de pessoas morando em áreas de risco quanto a sua relocação, além de outras medidas, como a reconstrução de casas em terrenos nos quais isso é possível, custaria caro. O consultor explica que a legislação admite a ocupação de áreas sujeitas a sinistros, caso o risco seja removido por obras de engenharia:

— Na maior parte dos casos, no entanto, o custo dessas obras é muito alto, e o investimento se torna proibitivo. A relocação é o caminho, no caso de ocupações consolidadas. No caso de ocupações recentes, basta fiscalizar.

Segundo o especialista, há muito o que avançar na questão da reconstrução posterior aos desastres, o que inclui o processo de reconstrução, mas também de reordenamento urbanístico:

— A destruição tem que ser vista como uma oportunidade de reconstruir com maior resiliência. Não é possível simplesmente reurbanizar tudo da maneira como estava antes do desastre. Países com tradição nessa área, como o Japão, promovem um reparcelamento do solo nas áreas atingidas, com todo um novo planejamento urbano, compatível com os riscos climáticos ou sísmicos existentes no local.

No reparcelamento, assinala Carvalho Pinto, “tudo pode ser repensado”: o sistema viário, áreas públicas, parques, lotes edificáveis. A ousadia das medidas deve ir ao ponto do cancelamento das matrículas dos imóveis, sendo os proprietários compensados com novos imóveis na mesma região:

— O Brasil não tem uma legislação para essas situações, o que induz as pessoas a reocuparem os mesmos terrenos em que estavam.

Verbas

Independentemente das razões e de circunstâncias específicas das ocupações do solo urbano por brasileiros, principalmente os mais pobres, as condições do clima têm tornado mais dramático o quadro dos desastres, conforme os ambientalistas. No caso dos episódios em Petrópolis, os resultados funestos poderiam ter sido evitados, se as autoridades estaduais e municipais tivessem seguido um Plano de Adaptação Climática elaborado pelo próprio Estado em 2018, com diretrizes para a mitigação dos impactos de eventos extremos, como as torrentes do dia 15. O próprio documento, de acordo com o Greenpeace Brasil, descreve a realidade histórica do volume de chuvas e seus efeitos na região. Ainda assim, as medidas de adaptação sugeridas não saíram do papel de forma efetiva como parte de políticas públicas.

— O risco decorrente da crise do clima é presente e historicamente negligenciada pelo governo do estado, que precisa urgentemente criar medidas de prevenção, adaptação e desenvolver ações estruturais de enfrentamento a este cenário. Por isso, precisamos pressionar para que os estados brasileiros decretem emergência climática, para trazer soluções em constante diálogo com a sociedade civil — explica o porta-voz do Greenpeace Brasil, Rodrigo Jesus.

A necessidade da criação de políticas de prevenção, gestão de riscos e pós desastres é uma das conclusões de um estudo que a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) divulgará em breve. Os autores partem da premissa de que cada unidade monetária investida em prevenção economiza sete unidades na resposta. Mas constatam um buraco de R$ 15,5 bilhões no volume de verbas aprovado para liberação entre 2010 e 2021. A União autorizou R$ 36,5 bilhões para os municípios, mas liberou apenas R$ 21 bilhões. Já os prejuízos de janeiro 2013 a fevereiro de 2022 somaram R$ 326,9 bilhões. Em 2021, registrou-se a maior perda (R$ 60,3 bilhões). O estudo aponta que, desde 2013, 345 milhões de pessoas foram afetadas por desastres relacionados à chuva. Como a população brasileira é estimada em 210 milhões, a conclusão é de que muitos cidadãos passaram por essas situações mais de uma vez — o que é sintoma de problemas crônicos.

Impermeabilização

Num cenário de causas e consequências que se retroalimentam, entretanto, a expansão urbana desordenada piora as condições climáticas e, ao mesmo tempo, potencializa seus efeitos danosos. Isso é facilmente observado no caso da impermeabilização excessiva do solo, fonte de calor e fator crucial de enxurradas, inundações e deslizamentos. Sem as condições ideais para a infiltração da água no solo — terrenos com cobertura vegetal original — e seu direcionamento aos aquíferos subterrâneos, a água das chuvas não só inunda ruas e casas, como sobrecarrega os córregos e rios, por meio dos canais de escoamento pluviais, e podem deslocar grandes quantidades de terra, pedra e detrito, além de destruir pisos pavimentados e pontes.

Há limites para a impermeabilização no Estatuto de Cidade (Lei 10.257, de 2001) e nas normas municipais, atendendo ao estatuto e outros marcos legais em nível federal. Muitas vezes, porém, esses limites não são respeitados. O mesmo se dá em relação às barreiras ao desmatamento previstas no Código Florestal (Lei 12.651, de 2012.

Entre as saídas, num quadro de menor ou maior respeito aos parâmetros técnicos de impermeabilização, está o desenvolvimento de tecnologias para facilitar a penetração e o armazenamento temporário de água nas superfícies pavimentadas.

Segundo informe da Escola Politécnica da Universidade de São Paulo (Poli/USP), pesquisadores desenvolveram um novo tipo de cobertura porosa capaz de absorver e reter as águas das chuvas, reduzindo os riscos de enchentes e enxurradas. A pavimentação convencional é composta de uma camada de revestimento de asfalto ou concreto impermeável, uma camada de transição e uma base de material granular, como pedra britada. A nova técnica da Poli/USP é formada, basicamente, por uma primeira camada de revestimento poroso, uma camada de base que armazena temporariamente o líquido, uma manta de borracha para o isolamento da água e uma série de drenos que permitem que a água chegue mais rapidamente aos rios e córregos. Uma base de pedras de cerca de 30 centímetros retém a água por algumas horas, diminuindo ainda mais a probabilidade de inundações.

“A água infiltrada passa pelas camadas de revestimento, acumula-se na base do pavimento e sai pelos drenos, reduzindo o impacto da impermeabilização causado pela pavimentação convencional das ruas e estradas”, explica José Rodolfo Scarati Martins, professor do Departamento de Engenharia Hidráulica da Poli e um dos coordenadores do trabalho.

Os experimentos indicam que a capacidade de amortecimento média do novo pavimento permeável, considerando eventos de maior e menor intensidade, é de cerca de 50%.

O assunto também vem sendo tratado no Programa de Pós-Graduação em Engenharia e Desenvolvimento Sustentável da Universidade Federal do Espírito Santo (Ufes). Ali, o engenheiro civil Luciano Motta constatou que a utilização de blocos de concreto poroso aumenta a infiltração. O sistema será aplicado para diminuir os alagamentos nas ruas da Barra do Jucu, bairro de Vila Velha.

Enquanto o padrão de absorção pelos blocos de concreto convencionais é de 20% e o do asfalto, de 5%, o do pavimento permeável é estimado em 60% da água das chuvas. “Esse bloco de concreto permeável permite mais tempo para levar a água às caixas coletoras e ralos. Como resultado, o pico de inundação é atenuado”, explica o professor de Engenharia Ambiental Daniel Rigo, orientador da pesquisa, de acordo com o site da instituição.

Como o concreto poroso é fabricado com maior quantidade de cimento e menos areia, o custo de produção é cerca de 15% superior ao dos blocos tradicionais. No entanto, vários benefícios compensam essa elevação: a recarga do lençol freático, a filtragem de poluentes e a diminuição das chamadas “ilhas de calor”. Em termos de materiais, há redução da parte de tubulações da rede de drenagem, o que equilibra os custos.

A menor resistência mecânica em relação aos materiais convencionais, por outro lado, não é determinante, uma vez que as vias de tráfego pesado, como avenidas e rodovias, são minoria no traçado urbano. Outra vantagem dessa solução técnica é que já vem sendo adotada em moldes parecidos em outros países, como a China, a Alemanha, os Estados Unidos e a Austrália de modo a adaptá-los às mudanças climáticas. No Brasil,a Associação Brasileira de Normas e Técnicas (ABNT) publicou há sete anos a norma NBR 16.416/2015, elaborada pelo Comitê Brasileiro de Cimento, Concreto e Agregados, que contém requisitos e procedimentos sobre pavimentos permeáveis de concreto.

Victor Carvalho Pinto, menciona outra solução tecnológica em estudo para aliviar a situação de pessoas que moram em áreas alagáveis: as edificações flutuantes, que permitiriam uma convivência com as cheias e enchentes sem maiores danos materiais.

IPTU verde

As novas técnicas de pavimentação, explicam os pesquisadores, na verdade tentam imitar os processos naturais e foram incluídas na proposta de emenda à Constituição (PEC) 13/2019, apresentada pelo senador Plínio Valério (PSDB-AM). A proposta estabelece que os municípios poderão fixar alíquotas diferenciadas do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) para propriedades nas quais haja adaptações para aproveitamento de água, permeabilidade do solo e utilização de energia renovável. O IPTU também não seria cobrado sobre a parcela do imóvel com preservação da vegetação nativa.

A primeira sessão de discussão da PEC 13/2019 estava marcada para o dia 16 de fevereiro, mas foi adiada em razão de pedido de integrantes da Frente Nacional de Prefeitos (FNP) preocupados justamente com a obrigatoriedade de isenção de IPTU para a parcela de vegetação nativa. Emenda do senador Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE) torna opcional o desconto do IPTU nesse caso. Segundo Bezerra, a obrigatoriedade de isenção levaria a uma perda de receita muito grande para os municípios. A relatora da matéria, senadora Eliziane Gama (Cidadania-MA), tem a intenção de iniciar o debate da PEC ainda em março.

Em artigo publicado no site Academia.Edu, três pesquisadores — Luisa Quintão Ubaldo, Safira De La Sala e Leonardo Castro — apontam outras iniciativas legislativas visando à implantação desse benefício extrafiscal a quem adota providências para proteger o meio ambiente e observam que o assunto é objeto de controvérsias, inclusive no âmbito judicial.

É que os prefeitos têm reagido à aprovação de leis que instituem o IPTU Verde por câmaras de vereadores. Houve reação também da parte do Governo do Distrito Federal a uma lei nesse sentido aprovada na Câmara Legislativa. Essas normas, na visão deles, interferem tanto no volume da arrecadação quanto na organização administrativa das áreas de tributação e fiscalização. Haveria aí uma invasão de esferas de poder, tese que tem encontrado acolhida em alguns tribunais, ao contrário da reclamação sobre a inconstitucionalidade de o município legislar sobre matéria tributária.

Os pesquisadores informam que IPTU Verde (ou ecológico) começou a emergir em diversas cidades brasileiras, particularmente entre 2005 e 2021. Foram pioneiros os municípios de Colatina (ES), Curitiba, e Porto Alegre. Cidades como Manaus, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte, Maringá (PR), Vila Velha (ES), Goiânia, São Paulo, São Carlos (SP), São Bernardo do Campo (SP) e Guarulhos (SP) também já aprovaram alguma modalidade do incentivo.

“O instrumento começa a se concretizar como uma das mais inovadoras abordagens de captura de mais-valias urbanas para fins ambientais na América Latina”, afirmam os estudiosos. A mais-valia urbana é o valor agregado a um móvel em razão de benfeitorias, especialmente em seu entorno, empreendidas pelo poder público.

Entre as práticas passíveis de beneficiarem um imóvel com o IPTU ecológico estão o uso de materiais e tipologias de construção sustentáveis; instalação de telhados e paredes verdes; preservação de áreas verdes e ampliação da taxa de permeabilidade do imóvel, além dos parâmetros mínimos estipulados no Plano Diretor municipal; redução do consumo direto de energia elétrica mediante uso de outras fontes para geração descentralizada; sistemas de aquecimento hidráulico solar; redução do consumo de água, tratamento de efluentes e mecanismos de reutilização de águas pluviais.

“O cálculo das reduções e descontos tributários também varia: em alguns municípios, concede-se isenção, parcial ou total, após o cálculo final do imposto; em outros, o benefício é concedido por meio de redução da alíquota. Finalmente, existem também muitas variações entre os municípios quanto à duração do incentivo e meio de fiscalização”, diz o trabalho.

De acordo com os autores, o IPTU Verde não se restringe à política tributária, devendo ser concebido como um instrumento articulado de política urbana, inclusive do ponto de vista constitucional. E tendo em vista que impacta outras políticas públicas cuja iniciativa de lei compete, exclusivamente, ao Poder Executivo, Luisa, Safira e Castro consideram “ideal” que as propostas de lei de IPTU Verde sejam desenhadas e elaboradas por iniciativa do Poder Executivo, ainda que em parceria ou mediante provocação do Poder Legislativo. “Tal estratégia pode evitar que todo um projeto de cunho urbanístico, ambiental e tributário seja invalidado por vício de iniciativa (como no caso do Distrito Federal, em que a lei do IPTU Verde foi declarada inconstitucional em sua integralidade).”, diz o estudo.

De qualquer forma, os autores consideram que a alteração constitucional “poderá contribuir para a ampliação do debate, na busca de parâmetros que viabilizem espaços urbanos mais sustentáveis”.

Tramita ainda no Senado substitutivo ao projeto que institui medidas de prevenção contra enchentes, deslizamentos de terra e eventos similares. Elaborado a partir de texto original do ex-deputado Chico Alencar, o PLC 16/2016 será analisado na Comissão de Desenvolvimento Regional (CDR), em decisão terminativa. De autoria do senador Carlos Viana (PSD-MG), o substitutivo altera o Estatuto da Cidade para estabelecer diretrizes ao sistema de drenagem urbana, incluindo o limite de impermeabilização dos terrenos conforme cada área da cidade.

O texto também prevê a adoção de diretrizes para o sistema de áreas verdes urbanas, inclusive quanto à sua contribuição para a redução da impermeabilização das cidades, a implantação de calçadas ecológicas ou soluções técnicas equivalentes, a regularização fundiária de assentamentos urbanos e a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais, onde o uso habitacional for permitido.

O projeto altera igualmente o Estatuto do Saneamento para que a defesa civil passe a exigir, de municípios suscetíveis a enchentes e deslizamentos de terra, a elaboração de plano especifico de drenagem e manejo das águas pluviais urbanas, assegurada a compatibilidade com o plano diretor municipal, de caráter obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes.

O PLC 16/2016 foi incluído na pauta da reunião da CDR marcada para o próximo dia 14, às 17h30.

No plano dos incentivos, o doutor em ciências sociais e consultor legislativo do Senado Marcus Peixoto lembra que medidas tendentes a reduzir os desastres relacionados às chuvas poderiam ser adotadas aproveitando-se a legislação que trata do Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) nos planos federal e municipal. Há um ano e dois meses foi sancionada, por exemplo, a Lei Nº 14.119, de 2021, que institui a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais. E a prefeitura de São Paulo tem anunciado programas para retribuir cidadãos por boas práticas ambientais, inclusive um PSA atrelado à proteção aos mananciais do município.

Mesmo a utilização de materiais mais permeáveis para facilitar a infiltração das águas pluviais poderia se enquadrar no conceito de PSA, no entendimento do consultor, assim como a captação e o armazenamento de água de chuva.

— O PSA também poderia ser implementado em meio urbano remunerando (via redução de IPTU) o plantio de árvores e jardins, algo fácil de fiscalizar por meio de tecnologias de monitoramento por satélite e sensoriamento remoto (uso de drones, por exemplo), somado à fiscalização in loco e à mensuração da eficácia da medida. Isso também ajudaria a mitigar os problemas de ilhas de calor no meio urbano — opina Peixoto.

O estudioso defende inclusive um IPTU mais pesado para “grandes áreas impermeabilizadas”, de modo que a diferença fosse usada para custear a realização de obras de saneamento urbano (expansão) e a manutenção das galerias de águas pluviais, por exemplo. Ou ainda para compensar a renúncia fiscal proporcionada pelo PSA para soluções de desimpermeabilização ou de florestamento urbano.

O consultor cita, por outro lado, a Lei 8.171, de 1991, que regulamenta a política agrícola, e que prevê incentivos pelo “poder público”, vale dizer União, estados e ou municípios, para quem preservar e conservar a cobertura florestal nativa existente na propriedade e recuperar com espécies nativas ou ecologicamente adaptadas as áreas já devastadas de sua propriedade, entre outras ações. Como se sabe, as intempéries que assolam periodicamente as cidades começam com o desmatamento descontrolado e outras práticas danosas no meio rural, mais ou menos distante das áreas urbanas.

— Essa lei tem 31 anos. Portanto, é anterior ao atual Código Florestal e à lei de PSA. Infelizmente, desconheço programa governamental federal, estadual ou municipal que, nesse período, tenha sido implementado com base no artigo 103 dessa lei.